Определение правосубъектности государства и государственных органов в административном процессуальном праве.
В отличие от гражданского судопроизводства в административном судопроизводстве РК казахстанский законодатель уже несколько по-иному определят состав (перечень) субъектов административного процессуального права, упоминая в нем, помимо физических и юридических лиц, также административные органы и должностных лиц.
В частности, согласно частям 1 и 2 статьи 27 АППК, способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается в равной степени за всеми физическими и юридическими лицами, административными органами, должностными лицами, если они согласно АППК обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов. Способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность) принадлежит физическим лицам, достигшим восемнадцати лет и не признанным недееспособными, юридическим лицам, административным органам, должностным лицам.
АППК, прямо признавая административную процессуальную правосубъектность административных органов, всё же не содержит ни единого упоминания о государстве как о самостоятельном субъекте административного процессуального права. Как только дело доходит до непосредственного участия государства в административных процессуальных правоотношениях, мы не видим его в числе (перечне) правоспособных и дееспособных субъектов административного процессуального права. Административное процессуальное право (впрочем как и гражданское процессуальное право) является отраслью публичного права, где важность непосредственного участия государства в качестве субъекта права и участника процессуальных отношений безусловна и неоспорима.
При этом вытекающее из Конституции РК очень важное концептуальное положение о непосредственном участии государства в процессуальных правоотношениях содержится в нормах практически всех процессуальных законодательных актов, определяющих, что правосудие в Казахстане по всем делам осуществляется и все судебные акты в нём выносятся именем Республики Казахстан. В частности, согласно пункту 2 статьи 56 Закона РК «О Конституционном Суде РК», нормативные постановления и заключения Конституционного Суда выносятся от имени Республики Казахстан. Согласно части 1 статьи 226 ГПК, части 1 статьи 152 АППК, решение выносится именем Республики Казахстан. Согласно статье 387 УПК, суды в Республике Казахстан постановляют приговоры именем Республики Казахстан. Только КоАП, регламентирующий производство по делам об административных правонарушениях, не содержит такой нормы.
Суды как государственные органы, осуществляющие правосудие в стране, тоже действуют от имени государства как одна из ветвей публичной власти. Правосудие по административным делам осуществляется административными судами в отношении другой ветви государственной власти - исполнительной, вследствие чего административные органы и их должностные лица как представители государственной администрации, по-видимому, специально выделены законодателем в АППК в качестве самостоятельных субъектов административного процессуального права. Для казахстанского законодателя с постсоветским менталитетом, видимо, по-прежнему звучат нелепо фразы, типа, гражданин Н. предъявил иск в суд Республики Казахстан против Республики Казахстан.
Что это? Осознанный подход законодателя к признанию или непризнанию государства или государственных органов субъектами права в той или иной отрасли права в зависимости от необходимости и характера их участия в регулируемых этими отраслями отношениях? Или это отсутствие у законодателя единой и чёткой позиции по вопросу о признании государства и (или) государственных органов субъектами права в целом?
Отсутствие ясности в вопросе с одновременным признанием в отраслевых законодательных актах РК правосубъектности за государством и за действующими от его имени государственными органами нередко вызывает у судов и арбитражей затруднения с определением их правового положения в административном, гражданском и арбитражном процессах. Хотя потребность в согласованном определении государства во всех отраслях права в качестве единого субъекта права и участника процесса в Казахстане очевидно назрела, судя по часто возникающим проблемам в практике правоприменения Казахстана и имеющемуся положительному опыту их разрешения в доктрине, законодательстве и правоприменительной практике зарубежных государств.
«Так, в одном из дел Верховный Суд Азербайджанской Республики отказал в признании самостоятельного права обжалования за Министерством финансов, когда оно ссылалось на то, что при рассмотрении дела с участием другого государственного органа была затронута компетенция Министерства, а последнее не было извещено о процессе. [Позиция отражена также в Постановлении Пленума Верховного суда Республики Азербайджан от 17.02.2022, п. 77]. Большинство судов постсоветского пространства, проверив факт не извещения Министерства финансов, признало бы за последним право на подачу жалобы (со ссылкой на п. 4 ч. 4 ст. 330 ГПК Российской Федерации, п. 4 ч. 4 ст. 427 ГПК Республики Казахстан), не задумываясь особо при этом, что и в том, и в другом случае речь идёт о государстве, которое должно само заботиться о коммуникации между своими органами»[35].
И действительно, в Казахстане в одном из административных дел с участием в качестве ответчика РГУ «Департамент государственных доходов по городу Алматы Комитета государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан» Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РК, отменяя решения нижестоящих судов, в своём постановлении от 19 января 2023 года № 6001-22-00-6ап/1073 в качестве одного из оснований для их отмены указала на то, что «согласно подпункту 4) части 4 статьи 427 ГПК решение суда первой инстанции подлежит отмене в любом случае, если суд разрешил вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлечённых к участию в деле. Для участия в данном деле в качестве заинтересованных лиц следовало привлечь МФ РК и КГД МФ РК»[36]. Тем самым, Верховный Суд РК признал РГУ «Департамент государственных доходов по городу Алматы Комитета государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан», РГУ «Комитет государственных доходов Министерства финансов РК» и РГУ «Министерство финансов РК» в качестве самостоятельных участников административного процесса со всеми процессуальными правами и обязанностями по тому основанию, что каждое из них является самостоятельным юридическим лицом, хотя все три указанных органа представляют в этом административном деле по спору, вытекающему из публично-правовых отношений, интересы государства по вопросам налогообложения и действуют исключительно от его имени и в его интересах, а не выступают в гражданском обороте от своего имени в качестве самостоятельных юридических лиц.
В международной арбитражной практике с участием Республики Казахстан также возникают вопросы с определением государства и его органов в качестве самостоятельных и действующих независимо друг от друга субъектов права и участников публично-правовых и частноправовых отношений.
В частности, при рассмотрении международным арбитражем заявления ответчика о применении к исковым требованиям государства как истца установленного пунктом 1 статьи 178 ГК РК трёхлетнего срока исковой давности, представители истца заявили возражение против применения срока исковой давности со ссылкой на то, что узнавшие о нарушении имущественных прав государства правоохранительные органы не являются уполномоченными по договору представителями государства, а уполномоченные по договору государственные органы узнали о нарушении имущественных прав государства со стороны ответчика намного позже. Представители истцов также аргументировали свою позицию против применения арбитражем срока исковой давности тем, что узнавшие о нарушении имущественных прав государства его правоохранительные органы действовали от имени государства как субъекта публичного права в публичных правоотношениях, в то время как при предъявлении иска государство и представляющие его интересы другие уполномоченные государственные органы действуют в качестве субъекта частного права и участника частноправовых отношений. Следовательно, по мнению представителей истца, знания правоохранительных органов, действующих от имени государства как субъекта публичного права, о совершённом ответчиком нарушении при исполнении договора не являются знаниями этого же государства как субъекта частного права в лице других его государственных органов, уполномоченных участвовать от имени государства в частноправовых отношениях, которые возникли из гражданско-правового договора.
Таким образом, в условиях существующей в Казахстане правовой неопределённости по вопросу оснований и случаев признания государственных органов самостоятельными субъектами права, государственные органы, уполномоченные выступать от имени государства в конкретных отношениях с его участием в той или иной роли, тем не менее, в большинстве урегулированных отраслевым законодательством РК случаев позиционируют себя как самостоятельные и обособленные от государства и других его органов лица. В частности, государственные органы выступают в судебном процессе от своего имени в качестве самостоятельных сторон процесса. В немалой степени этому способствуют суды РК, которые отводят каждому государственному органу, призванному выступать в судебном процессе от имени государства, роль самостоятельной стороны или иного участника судебного процесса как самостоятельного юридического лица в форме государственного учреждения с собственными процессуальными правами и обязанностями. Вместе с тем государство как единый субъект права в отношениях с другими самостоятельными субъектами права не подразделяется и не может рассматриваться в качестве двух или более изолированных и независимо существующих друг от друга частей или самостоятельных лиц.
Государство как единый субъект публичного и частного права.
Государство как единый субъект права, представленный своими органами в правоотношениях с другими субъектами права, также не может включать в себя каких-либо ещё самостоятельных субъектов права, действующих от своего имени самостоятельно и независимо от него. Государство как субъект права всегда едино и неделимо, независимо от того, в каких правоотношениях (публично-правовых или частноправовых) оно участвует. Представляющие государство и выступающие от его имени государственные органы являются его органами управления и не могут существовать изолированно от него, без него и вне его.
Даже при допущении признания за государственными органами правосубъектности в отдельных отраслях права в целях организации их внутреннего взаимодействия между собой внутри государства, это не должно использоваться в ущерб признанию правосубъектности за самим государством при вступлении им от своего имени во внешние отношения с другими самостоятельными субъектами права. Во внешних отношениях, участником которых является непосредственно государство, представляющие его государственные органы всегда должны действовать только от имени государства как его органы.
Государство как единый субъект права может вступать в любые правоотношения в качестве их непосредственного участника. Вследствие этого государство как субъект права может одновременно являться участником различных правоотношений или выступать в качестве различных участников в лице разных органов в одних правоотношениях.
В зависимости от характера отношений с участием государства и метода их правового регулирования такие отношения могут быть предметом регулирования публичного или частного права. Соответственно, государство может быть участником как публично-правовых отношений, так и частноправовых отношений.
Одновременное участие государства как субъекта права в публично-правовых и частноправовых отношениях не отменяет и не изменяет его общей правосубъектности как единого и неделимого субъекта права. Разграничение случаев, в которых государство выступает как суверен, и случаев, в которых государство выступает как равноправный участник частноправовых (гражданско-правовых) отношений, не влияет на целостность и неделимость государства как единого субъекта права.
При этом публично-правовые отношения и частноправовые отношения могут быть связаны между собой, вытекать друг из друга, служить основанием для возникновения отношений другой отраслевой принадлежности.
Например, в соответствии с пунктом 1 статьи 7 ГК, гражданские права и обязанности возникают, изменяются и прекращаются из оснований, предусмотренных законодательством РК, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены им, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают, изменяются и прекращаются, помимо прочего, также из административных актов, влекущих в силу законодательства Республики Казахстан гражданско-правовые последствия; из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности; вследствие причинения вреда другому лицу, а равно вследствие неосновательного приобретения или сбережения имущества за счёт другого лица (неосновательного обогащения).
Другими словами, публично-правовые акты (например, административные акты, судебные решения) могут служить основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей (гражданских правоотношений), а гражданские правоотношения (например, злоупотребления гражданскими правами или неисполнение гражданских обязанностей), в свою очередь, могут вызывать публично-правовые последствия и служить основаниями для возникновения урегулированных нормами публичного права публично-правовых отношений.
Поэтому, хотя публичная и частная стороны деятельности государства юридически не пересекаются в их правовом регулировании, тем не менее, на практике они функционируют в тесной взаимосвязи и в предусмотренных законом случаях зависят друг от друга.
Соответственно, то, что происходит в рамках публично-правовой деятельности государства (например, расследование правонарушений правоохранительными органами), может и должно по закону влиять на его частноправовую деятельность (например, на возникновение у государства права на возмещение вреда, причинённого правонарушениями). Одновременное участие государства в публично-правовых и частноправовых отношениях непосредственно связывает его со всеми участниками этих отношений как единого субъекта права и участника отношений в лице его одного или различных уполномоченных государственных органов через обязанность их взаимодействия.
Например, причинение одним из участников гражданско-правовых отношений имущественного вреда другому участнику гражданско-правовых отношений вследствие совершения административного или уголовного правонарушения влечёт за собой возникновение у потерпевшего от правонарушения участника отношений права на возмещение такого вреда в полном объёме за счёт причинителя вреда в порядке, предусмотренном ГК и ГПК. Соответственно, у причинителя вреда перед потерпевшим участником правоотношения возникает гражданско-правовое обязательство вследствие причинения вреда. В соответствии с таким обязательством вред (имущественный и (или) неимущественный), причинённый неправомерными действиями (бездействием) имущественным или неимущественным благам и правам граждан и юридических лиц, подлежит возмещению лицом, причинившим вред, в полном объёме[37].
Государство в лице своих компетентных и уполномоченных государственных органов, узнав о нарушении своих прав в результате совершения другим участником правоотношения административного или уголовного правонарушения, не может не знать о возникновении у него гражданского права на возмещение вреда, причинённого таким правонарушением, для принятия мер по реализации и защите этого права в установленном законом порядке.
В рамках внутригосударственного взаимодействия и внутренних административных процедур государственных органов между собой происходит постоянный и непрерывный обмен информацией по всем вопросам, представляющим для государства интерес и входящим в компетенцию конкретных государственных органов. Обмен информацией производится между государственными органами в специально предусмотренных для этого законом правовых процедурах и правовых формах (направление требований и запросов о представлении информации, проведение проверок, внесение протестов, указаний, представлений, вынесение постановлений, разъяснений).
В свою очередь, реализация государством как участником гражданских правоотношений своего права на возмещение вреда, причинённого совершением административного или уголовного правонарушения, может осуществляться усилиями его компетентных и уполномоченных в этих вопросах государственных органов или иных специально уполномоченных лиц.
Таким образом, представленное своими компетентными и уполномоченными органами государство выступает в качестве единого и неделимого субъекта права в любых правоотношениях независимо от их отраслевой принадлежности и метода их правового регулирования. Соответственно, государство всегда является единым субъектом как публичного, так и частного права. Никакого раздвоения государства на двух самостоятельных правосубъектных лиц в публичном и частном праве при этом не происходит.
[1] Статья подготовлена по итогам выступления на XV международной научно-практической конференции по административному праву «Административное право и процесс: современное состояние и будущие вызовы», организованной Германским обществом по международному сотрудничеству совместно с Комиссией по правам человека при Президенте Республики Казахстан в Астане 31 ноября - 1 ноября 2024 г.
[2] Марченко М.Н. Теория государства и права: учеб. - М.:ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С.51.
[3] Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько. - М., 2000. С.51.
[4] Марченко М.Н. Теория государства и права: учеб. - М.:ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С.342, 343, 343.
[5] Там же. С.344.
[6] Пп.6) ст.1 Закона РК от 23.11.2015 г. № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан».
[7] Пп.8), 12), 15) ст.1 Закона РК от 23.11.2015 г. № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан».
[8] См., например: Конституционный закон РК от 20.07.2000 г. № 83-II «О Первом Президенте Республики Казахстан - Елбасы» (утратил силу Конституционным законом РК от 13.02.2023 г. № 198-VII ЗРК), который в соответствии с его преамбулой определял политическое и правовое положение Первого Президента Республики Казахстан как основателя нового независимого государства Казахстан.
[9] По состоянию на 1 ноября 2024 года в Казахстане в структуре только центральной исполнительной власти насчитывалось 1 комитет, 6 агентств, 23 министерства, 53 комитета в составе министерств, а штатная численность госслужащих по состоянию на 1 января 2024 года составляла 90 583 единицы, фактическая - 83 009 человек (Национальный доклад Агентства по делам государственной службы о состоянии государственной службы в РК. (Интернет-ресурс: https://www.gov.kz/uploads/2024/4/5/2b570c000ed2ee210152ea19e9f0dcb3_original.764584.pdf )).
[10] Ст.6 Указа Президента РК, имеющего силу закона, от 19.06.1995 г. № 2340 «О порядке рассмотрения обращений граждан», п.6 ст.7 Закона РК 12.01.2007 № 221-III «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», ч.1 ст. 65 АППК.
[11] Ст.917-922 ГК РК.
[12] Ст.361, 362, 363 УК РК.
[13] Марченко М.Н. Теория государства и права: учеб. - М.:ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С.592.
[14] Там же. С.592.
[15] Подпункт 1) пункта 3 статьи 61 Конституции РК.
[16] Ст.12-57 ГК РК.
[17] См:, например: Положение о Генеральной прокуратуре Республики Казахстан в редакции, утверждённой Указом Президента Республики Казахстан от 23 мая 2023 года № 227 «О внесении изменений в некоторые указы Президента Республики Казахстан», Положение «О комитете государственных доходов Министерства Финансов Республики Казахстан» в редакции, утверждённой Приказом Заместителя Премьер-Министра - Министра финансов Республики Казахстан от 12 июля 2022 года № 697 «О внесении изменения в приказ Министра финансов Республики Казахстан от 14 июня 2016 года № 306 «Об утверждении Положения о Комитете государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан»».
[18] Сулейменов М.К. Участие государства и государственных органов в публично-правовых и частно-правовых отношениях. Вестник Карагандинского университета. Серия «Право». № 1(109)/2023. С.79.
[19] Там же. С.79.
[20] Там же. С.80.
[21] Там же. С.80.
[22] Сулейменов М.К. Участие государства и государственных органов в публично-правовых и частно-правовых отношениях. Вестник Карагандинского университета. Серия «Право». № 1(109)/2023. С.79.
[23] Там же. С.79.
[24] Закон РК от 30 марта 1995 года № 2155 «О Национальном Банке Республики Казахстан»; Закон РК от 2 июля 2018 года № 167-VІ ЗРК «О валютном регулировании и валютном контроле»; Кодекс РК от 4 декабря 2008 года № 95-IV «Бюджетный кодекс Республики Казахстан»; Кодекс РК от 25 декабря 2017 года № 120-VI ЗРК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)».
[25] П.1 ст.3 БК РК.
[26] Пп. 57) и 67) п. 1 ст. 1 НК РК.
[27] Постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 апреля 2008 года № 387 «О некоторых вопросах Министерства финансов Республики Казахстан» утверждено положение о Министерстве финансов РК, согласно пункту 1 и 13 которого Министерство финансов РК является государственным органом РК, осуществляющим руководство в сферах исполнения бюджета; налогового и таможенного администрирования; государственного регулирования в сфере таможенного дела, реализации налоговой политики РК и обеспечивающим полноту и своевременность поступления налогов и платежей в бюджет.
[28] Пп.10) и 37) ст.1 Закона РК «О государственном имуществе».
[29] Концепция восприятия правового института юридических лиц публичного права законодательством Республики Казахстан (М.К. Сулейменов, академик; Ф.С. Карагусов, профессор; К.В. Мукашева, доцент; А.Е. Дуйсенова, профессор)// https://online.zakon.kz/document/?doc_id=39594759
[30] В пп.31) ст.3 Бюджетного кодекса РК содержится определение понятия «субъекты квазигосударственного сектора», которое включает в себя государственные предприятия, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, в том числе национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные компании, учредителем, участником или акционером которых является государство, а также дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилированными с ними в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан.
[31] См, например: Постановление Правительства РК от 06.04.2011 г. № 376 «Об утверждении перечня национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний».
[32] Уроки «трагического января»: единство общества - гарантия независимости // Выступление Главы государства К.К. Токаева на заседании Мажилиса Парламента РК от 11.01.2022 г.// интернет-ресурс: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2200002022
[33] См. Сулейменов М.К., Карагусов Ф., Дуйсенова А.Е. Ликвидация государственных предприятий и юридические лица публичного права. [23.01.2023]. Интернет-ресурс https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37317026
[34] Карагусов Ф.С. Юридические лица публичного права// в кн.: Участие государства и международных организаций в гражданско-правовых отношениях: проблемы теории и практики / Отв. ред. М.К. Сулейменов. Алматы: НИИ частного права Каспийского университета, 2023.
[35] Азар Алиев. Доктрина юридических лиц публичного права и правопорядок Республики Казахстан.
[36] Постановление Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РК от 19 января 2023 года №6001-22-00-6ап/1073.
[37] Пункт 1 статьи 917 ГК РК.